13 Lo sportello di sconto: storia e funzionamento

Il ruolo dello sportello di sconto cambiò considerevolmente nel periodo compreso tra l’istituzione della Federal Reserve nel 1913 e gli anni ’30 del ‘900 quando le operazioni di mercato aperto rimpiazzarono gradualmente il ruolo dei prestiti dello sportello di sconto come fonte primaria di credito della Federal Reserve. Infine, tra il 1934 e il 1950 lo sportello di sconto cadde in disuso. Sin dalla creazione della Fed, il Regolamento A aveva fissato le procedure che le banche avrebbero dovuto seguire per accedere allo sportello di sconto. Le banche della Federal Reserve potevano concedere prestiti agli istituti di deposito sia tramite anticipi garantiti da titoli del Governo degli Stati Uniti sia scontando titoli di qualità accettabile come note ipotecarie, titoli governativi locali e titoli di credito. A livello amministrativo, il tasso sui prestiti delle banche della Federal Reserve agli istituti di deposito era fissato dalla Fed. Il Consiglio dei Governatori introduceva un tasso di sconto e le 12 banche regionali della Federal Reserve lo adottavano entro un periodo di due settimane. Anche se parliamo del tasso di sconto ci sono in realtà diversi tassi che dipendono dalle garanzie offerte dal debitore.

Ciascun consiglio di amministrazione delle banche della Federal Reserve definisce i propri tassi di sconto che dovranno essere approvati dal Consiglio dei Governatori. Sin dagli anni ’50 del ‘900 la politica dichiarata dalla Fed scoraggia il persistente affidamento al prestito. Si presuppone che i prestiti presi dallo sportello di sconto rappresentino solo una parte modesta delle riserve totali. L’importo delle riserve effettivamente prese in prestito è pari al totale delle riserve domandate dal sistema bancario al netto dell’importo delle riserve fornite dalla Fed attraverso le operazioni di mercato aperto. Ufficialmente la Fed descrive lo sportello di sconto come una valvola di sicurezza, una fonte temporanea di risorse non messe a disposizione in tempi rapidi da fonti alternative. Lo sportello di sconto è semplicemente un mezzo per soddisfare i parametri di riserva obbligatoria nel sistema bancario – allo stesso modo delle operazioni di mercato aperto ma con prezzo e packaging leggermente differenti. Entrambe le versioni degli anni 1980 e 1990 del Regolamento A affermano come requisito generale che “il credito della Federal Reserve non è un sostituto del capitale” ma, nel complesso, la politica federale ha determinato l’importo dell’indebitamento. Nella misura in cui non è possibile rispondere alle immediate necessità di riserve attraverso acquisti sul mercato aperto, è necessario ricorrere allo sportello di sconto. In tale contesto il ruolo dello sportello è quello di soddisfare il fabbisogno di riserve.

Nel corso della sua storia la Fed ha utilizzato lo sportello di sconto in misura notevolmente superiore al suo scopo dichiarato. Per soddisfare il fabbisogno di finanziamento del Tesoro nella prima Guerra Mondiale alle banche della Fed fu dato potere di estendere prestiti di garanzia diretti alle banche del sistema. Negli anni ’20 del ‘900 finanziamenti continui, un anno dopo l’altro, erano una consuetudine. La disponibilità dello sportello di sconto fu ampliata nel 1932 dall’Emergency Relief and Construction Act. Questo atto aprì lo sportello di sconto anche ai soggetti diversi dalle banche. Esso permetteva alle banche della Fed di prestare ai privati, ai partenariati e alle società prive di altra fonte di finanziamenti o titoli idonei ad essere scontati per le banche della Fed. La legge del 19 giugno 1934 autorizzò le banche della Fed a concedere anticipi a imprese commerciali o individuali attive allo scopo di fornire capitale circolante qualora il soggetto richiedente il prestito non fosse in grado di ottenere assistenza dalle fonti abituali. Non è chiaro se questa legge abbia avuto un impatto sull’importo netto di prestiti. Essenzialmente, le banche della Federal Reserve erano autorizzate a concedere prestiti per conto dei contribuenti. Quando una banca della Federal Reserve faceva un prestito d’affari diretto, il prestito creava un nuovo deposito nel sistema bancario. Il nuovo deposito aggiungeva riserve bancarie che potevano essere utilizzate per acquistare titoli di Stato dalla Fed. La variazione netta nel bilancio del sistema bancario era un aumento dei depositi accompagnato da un aumento dei titoli di Stato. Le banche della Fed continuavano a erogare prestiti e a co-finanziare il capitale industriale finché l’autorizzazione a farlo fu abrogata dallo Small Business Investment Act del 1958.

Dagli anni ’80 del ‘900, i prestiti della Federal Reserve a istituti ad alta probabilità d’insolvenza nel breve termine rappresentano una significativa deviazione dal suo mandato storico di fornire prestiti a banche con scarsa liquidità ma non insolventi. Uno studio condotto su richiesta del House Banking Committee raccolse dati su tutti gli istituti di deposito che presero in prestito fondi dallo sportello di sconto dal 1° gennaio 1985 al 10 maggio 1991. I regolatori valutarono le performance delle banche su una scala da 1 a 5. I gradi erano basati su cinque misure note con l’acronimo CAMEL, che sta a indicare l’adeguatezza patrimoniale – Capital Adequacy, la qualità dell’attivo – Asset Quality, la gestione – Management, i profitti – Earnings e la liquidità – Liquidity. La Federal Reserve osservò che di 530 debitori che fallirono entro i primi tre anni dalla contrazione del prestito 437 erano classificati come più inclini a problemi con un CAMEL rating di 5, il grado più basso; 51 debitori avevano il successivo grado più basso, CAMEL 4. Al tempo del fallimento il 60% degli indebitati aveva contratto prestiti esorbitanti attraverso lo sportello di sconto. Questi prestiti erano garantiti quasi sempre a istituti con alta probabilità di insolvenza.

L’utilizzo dello sportello di sconto da parte della FED si è esteso fino a coprire del tutto l’intervallo del fabbisogno di riserve. La frequenza dei prestiti attraverso lo sportello di sconto non ha esplicite restrizioni. Le banche che usano lo sportello di sconto non sono tenute a rispettare alcun parametro di solidità finanziaria. Il criterio per l’idoneità ai prestiti ad essere scontati è di fatto semplicemente il fabbisogno. L’esperienza ha mostrato costantemente che la Fed non consente a una banca di fallire nel momento in cui chiede un prestito per adempiere la propria riserva obbligatoria. Il costo dei prestiti a sconto può variare considerevolmente al variare dei tassi di sconto e al variare di costi e/o di penalità amministrative. Ciononostante, lo sportello di sconto rimane accessibile per il fabbisogno di riserve di qualunque banca.

L’allocazione da parte della Fed di riserve prese a prestito come percentuale sul totale di riserve totali è stato meno dell’1% dal 1986. Dal 1950 le riserve prese in prestito hanno fluttuato da circa zero fino al 6,5% delle riserve totali. I fallimenti bancari durante la metà degli anni ’80 del ‘900 hanno rafforzato la consapevolezza delle persone del fatto che la contrazione di prestiti attraverso lo sportello di sconto fosse un segnale, accurato o meno, di debolezza fiscale. Le banche sono diventate più esitanti nel presentarsi allo sportello per evitare di danneggiare la propria reputazione.